老山生态名片——中华虎凤蝶 摄影｜李阳东

编者按

5月22日是国际生物多样性日，今年的主题为 “万物共生 和美永续” ，然而全球生物多样性正面临严峻形势。我国虽在 “昆蒙框架” 等国际治理中积极作为，但生物多样性下降趋势尚未逆转，城市热岛、内涝与物种流失等问题交织。本文聚焦城市场景，深入剖析治理难点，提出顶层设计、绿色金融等协同治理路径，破解城市生物多样性与气候风险治理双重困局，极具现实价值。

全球气候变暖正在加剧生境退化、物种灭绝速率上升、生物物候改变、种间关系变化等，生物多样性保护面临严峻的气候风险。2015年12月，《巴黎协定》承诺把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内，并努力争取把气温升幅控制在1.5℃之内。《全球升温1.5ºC特别报告》认为，在气温升幅1.5℃情景下被研究的10.5万个物种中9.6%的昆虫、8%的植物和4%的脊椎动物预计将失去超过一半的地理分布，而2℃情景下分别为18%、16%和8%。

中国是世界上生物多样性丰富程度最高的12个国家之一，也是温室气体排放量世界第一的国家。早在1992年，中国就加入了联合国《生物多样性公约》，近年来持续推进生物多样性主流化，积极共谋全球生态文明建设。

2022年12月，中国作为联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）主席国，推动达成了“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”（以下简称“昆蒙框架”），气候变化、城市生物多样性包含在“昆蒙框架”2030行动目标之中。2025年3月，中法在《巴黎协定》达成十周年之际关于气候变化的联合声明，坚定支持《巴黎协定》及其温控目标。

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。长期以来，城市热岛效应和蓝绿空间的冷却服务受到高度关注。然而，城市扩张叠加气候危机的多重影响，不断挤占生态空间和降低气候调节功能，保护生物多样性在快速城市化地区的形势更为复杂，气候风险协同治理更为困难。为此，本文分析了生物多样性和气候风险协同治理面临的挑战，提出了对策建议。

生物多样性和气候风险治理的重要性与政策要求

城市人居环境是人类为满足聚居生活需求所营建的综合环境，是人类适应自然、改造自然的主要成果，是人类文明的核心载体。城市生物多样性是指市域或市辖区内除人以外的各种活的生物体，在有规律地结合在一起的前提下，所体现出来的生态系统、物种和基因的多样性及分异程度。

总体来说，快速城市化一方面孕育了城市现代文明，另一方面却引发了生态用地被挤占、生物多样性丧失、大面积的不透水地表导致城市内涝、人居环境健康受到威胁等问题，这与长期以来城市建设与规划时对生态韧性提升、生物多样性保护、气候风险治理的关注不够有关。

1.生物多样性和气候风险治理是生态韧性建设的重要内容

城市是现代化的重要载体，是人与自然和谐共生的主阵地之一。2002年，宜可城—地方可持续发展协会（ICLEI）首次提出“城市韧性”议题。生态韧性建设是韧性城市的重要维度，有利于城市生物多样性保护，消除城市内涝、热岛效应等气候风险。生态韧性建设体现在两个方面。

一是城市生态系统自身提供的韧性，指通过增加优化生态安全格局、加强生态建设来提高隔离、规避和消解破坏性影响的能力。

二是依赖城市系统底层的多样性、相互依赖性和自组织能力形成的韧性，以自下而上的方式构成社会生态系统的稳定性和恢复能力，并具有一定的演化能力。目前，我国城市生物多样性保护和气候风险应对已纳入国家战略或行动计划，比如《国家适应气候变化战略2035》和《中国生物多样性保护战略与行动计划（2023—2030年）》等，相关要求充分体现生态韧性理念，发挥自然系统在水源涵养、洪水调蓄、气候调节、生物多样性维护等方面的服务功能，增强城市气候风险治理能力。

2.生物多样性和气候风险治理的相关政策

2019年11月，习近平总书记在上海市考察时，首次提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念。党的二十大强调，“打造宜居、韧性、智慧城市”。城市生物多样性和气候风险治理要牢固树立践行“人民城市人民建，人民城市为人民”和“绿水青山就是金山银山”理念，无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心。

2022年5月，生态环境部、国家发展改革委等部门联合印发《国家适应气候变化战略2035》，明确了“强化城市气候风险评估、调整优化城市功能布局、保障城市基础设施安全运行、完善城市生态系统服务功能、加强城市洪涝防御能力建设与供水保障、提升城市气候风险应对能力”“建立跨部门、跨区域联防联控的常态化管理体系，完善应急处置和救灾响应机制，提升城市气候风险治理科学化、精细化、智能化水平”等要求。

2022年6月，生态环境部等联合印发的《减污降碳协同增效实施方案》要求“推进城乡建设协同增效”“推进生态建设协同增效”“开展城市减污降碳协同创新”“开展产业园区减污降碳协同创新”。

2023年12月，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》指出，“深化气候适应型城市建设，推进海绵城市建设，强化区域适应气候变化行动”。

2024年1月，生态环境部发布了《中国生物多样性保护战略与行动计划（2023—2030年）》，从优先项目来看，生物多样性与气候变化协同治理有3个：生物多样性适应气候变化支撑体系建设和示范、气候行动与生物多样性保护协同增效支撑体系建设和示范、生态系统稳碳增汇支撑体系建设和示范，城市生物多样性保护有4个：城市生物多样性调查监测与评估标准化建设、城市生物多样性保护与可持续利用行动计划编制、城市生物物种栖息地修复及生态廊道建设、生物多样性保护与城市发展协同模式构建。

2025年1月，生态环境部等印发的《美丽城市建设实施方案》要求“大力推进城市生物多样性保护，将生物多样性保护要求纳入城市规划建设和相关标准，开展城市生态功能及生物多样性调查、监测和评估，鼓励有条件的城市对重要物种和特殊生境实施精细化保护管理”。可以看出，城市生物多样性保护与适应气候变化的相关政策越来越接地气，很好地反映了《巴黎协定》和“昆蒙框架”的相关理念和目标要求，推进了中国城市生物多样性保护和气候风险治理工作。

城市生物多样性与气候风险协同治理面临的挑战

协同治理（synergistic governance）理论起源于20世纪70年代德国物理学家赫尔曼·哈肯创立的协同学，用以反映复杂系统中子系统间的协调合作关系。协同治理作为一种公共事务治理方式，强调公共管理主体的多元化、主体间共同参与的自愿平等与协同性，最终目标是促使公共利益的最大化。

当前，我国城市发展已经进入美丽城市建设的新阶段和城市更新的重要时期，对照主要相关政策和协同治理的新要求，城市生物多样性与气候风险协同治理仍面临几个方面的挑战。

1.科学认知的系统性亟待提高

生境丧失是对城市生物多样性的最大威胁，而高强度的人类干扰和气候风险加剧了城市生物多样性保护的难度。决策者和社会公众对气候变化影响下粮食安全、供水和生计等关注较多,但关于城市生物多样性减缓和适应气候变化的科学认知仍然较少。应对气候变化包括减缓和适应两大策略，二者相辅相成，缺一不可。

一般来说，城市生物多样性减缓气候变化主要是通过巩固提升生态系统增汇能力，增强森林、湿地等蓝绿空间的减排增汇功能；适应气候变化则是采取积极的生物多样性保护措施，提升城市生态韧性和气候风险应对能力，防止生物多样性丧失和城市内涝。目前，城市生物多样性保护、气候风险治理与城市发展的协同模式尚未引起足够的重视。

2.美丽城市生态环境协同增效有待增强

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。《美丽城市建设实施方案》又提出“深化气候适应型城市建设试点，推进海绵城市建设，划定城市洪涝风险控制线，有效提升城市适应气候变化能力”等要求。生态环境质量稳定达标是美丽城市建设的根本要求。

然而，当前城市生态环境治理仍存在协同治理滞后于城市建设、基础设施建设面临“快还旧账、不欠新账”的双重压力、工业园区降碳减污扩绿增长亟待技术创新、缺乏针对性强的协同治理举措等问题，从协同增效的角度来看，城市扩张改变了局部地貌、挤占了生态空间，气候风险加剧了“大城市病”症状，美丽城市建设亟待实现生态环境质量持续改善、生物多样性保护和气候风险治理协同增效新要求。

3.缺乏精细化的城市生物多样性保护标准

精细化管理是城市生物多样性和气候风险协同治理的客观要求。从人与自然和谐共生来看，生态文明建设有力提升了群众的生态环境意识，但城市仍存在内涝难治、自然生态安全边界难守、生态空间拓展困难等问题，特别是在老城区，由于寸土寸金的利益驱使，生物多样性提升难度很大。当前，与城市生物多样性保护等直接相关的标准很少，也未充分体现协同推进减缓和适应气候变化的相关要求。

笔者所在团队编制T/JSSES 30-2023《城市生物多样性保护评价技术规范》，通过设置评价内容和范围引领城市生物多样性保护方向，其中，城市生态空间保护通过生态用地优化、生态保护红线划定、城市更新行动、生态廊道建设等构建生态安全格局，物种多样性保护突出城市建成区陆生维管植物、两栖动物、鸟类、蝴蝶等动植物的物种保护状况，生物多样性管理重点强调资金投入、公众参与和地方特色。在气候变暖趋势不可逆转的前提下，城市生物多样性与气候风险协同治理的技术规范、评价标准和监管政策等亟待快速制定并强调精细化管理。

4.缺乏相对稳定的协同治理资金保障

当前，经济新常态下我国城市发展由大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重的新阶段，生物多样性与气候风险协同治理相关的工作任务和优先项目，面临相对稳定的资金保障问题。

《国家适应气候变化战略2035》明确了“加强财政金融支撑”，包括完善财政金融支撑政策、推动绿色金融市场创新、构建气候投融资保障体系。《中国生物多样性保护战略与行动计划（2023—2030年）》指出“各地要多渠道、多领域筹集资金，灵活运用多种形式的生态环境导向的开发模式和金融支持政策”。城市是产业集聚区，生物多样性保护和气候风险治理可积极探索建立市场化、社会化投融资机制，通过协同治理与产业关联的绿色金融，实施城市生态修复的生物多样性提升工程，推进“绿水青山就是金山银山”转化和生态产品价值实现。

推进城市生物多样性与气候风险协同治理的建议

1.加强顶层设计，推进协同治理纳入“十五五”规划编制

深入践行“人民城市人民建，人民城市为人民”和“绿水青山就是金山银山”重要理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划城市生物多样性与气候风险协同治理，落实《中国生物多样性保护战略与行动计划（2023—2030年）》《国家适应气候变化战略2035》等相关要求，积极推进城市生物多样性与气候风险协同治理纳入新一轮国民经济和社会经济发展规划，编制城市生物多样性保护专项规划，特别是特大和超大城市有条件的地方可率先开展建成区生物多样性与气候风险协同治理试点。

2.依托绿色金融，以城市更新为突破口实施协同治理

生态环境导向的开发（eco-environment oriented development，EOD）模式是一项基于绿色金融的、创新性的项目组织实施方式，旨在推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合、一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。结合城市更新行动，创意策划实施一批城市生物多样性和气候风险协同治理的EOD项目，解决资金保障不足的问题，重点关注建成区生态空间拓展、生境修复及生态廊道建设，整体提升主城区生态韧性和物种多样性，以“绣花功夫”推进城市生物多样性的精细化管理和气候风险协同治理。

3.强化协同增效，推进政策实施的深度融合和标准制定

推进美丽城市、气候适应型城市、海绵城市建设、生物多样性魅力城市、生物多样性友好城市等相关政策的协同增效。依托《减污降碳协同增效实施方案》，聚焦城乡建设、生态建设、城市和产业园区的降碳减污，创新分区分类的固碳增汇和降碳减污协同治理模式。依托《中国生物多样性保护战略与行动计划（2023—2030年）》和《美丽城市建设实施方案》，大力推进生物多样性适应气候变化、气候行动与生物多样性保护协同增效、生态系统稳碳增汇等相关标准制定，实现目标协同、政策协同和技术协同。

4.加强科技支撑，提升城市生物多样性与气候风险协同治理的认知能力

针对超大城市和中小城市的差异性，加强城市生物多样性适应气候变化的数智监控、风险评估和生态安全预警机制研究。针对市域、建成区、市辖区和城区的特点，研究阐明城市生物多样性减缓和适应气候变化的作用机制。结合存量提质改造和增量结构调整并重要求，构建覆盖建成区和非建成区的生物多样性观测网络，充分发挥公园绿地、生态廊道、生态缓冲带等的水源涵养、蓄洪抗旱、调节气候和维护生物多样性功能，缓解城市热岛效应和内涝问题，为决策者、社会公众和政策执行者有效保护城市生物多样性提供支撑。

作者丨孙婵、李海东，南京林业大学林草学院、水土保持学院；王楠，生态环境部南京环境科学研究所

编辑丨王秋蓉

来源丨《可持续发展经济导刊》2025年5月刊

原文标题丨《深入推进城市生物多样性与气候风险协同治理》