文｜庞军 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，中国人民大学生态环境学院院长、教授

高水平的生态资产管理是生态产品价值实现和绿色高质量发展的重要基础。党的二十大报告提出要“建立生态产品价值实现机制”，党的二十届三中全会公报强调“加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”。

生态产品价值实现是“绿水青山就是金山银山”转化的关键，生态资源向生态产品的系统性转化是生态产品价值实现的重要前提，其中高水平的生态资产管理是转化的关键一环。通过构建生态资产管理评估指数体系，突出生态要素从资源、资产、资本到产品的全链条转化，提出加强生态资产管理的对策建议，对于我国推进生态产品价值实现、促进经济绿色高质量发展具有重要意义。

生态资产管理的概念与理论框架

自然资源包括可再生的自然资源和不可再生的自然资源，生态资源是自然资源中最活跃的部分。按资源的可再生性质划分，生态资源是可再生的自然资源（Costanza & Daily，1992）；按资源的生物属性划分，生态资源是直接支撑生命的自然资源（SEEA EEA，2014；SEEA EA，2021）。其中，支持服务是生态资源通过内部循环实现生态系统的修复与更新；而供给、调节、文化服务则是生态资源经过转化形成生态资本后，与人力资本、生产资本和社会资本结合为社会—经济系统提供产品和服务。

然而，生态资源为社会—经济系统提供产品和服务的过程较为复杂，如何有效促进生态资源向生态资产乃至生态产品的转化是当前我国践行“两山”理念过程中应当予以重点关注的问题。

高水平的生态资产管理是对自然资源资产管理的进一步深化。就产权性质而言，不可再生的自然资源开采出来后具有明确价值归属，经营、处置权更容易受到保护，而生态资源产权界定较为困难和复杂，所提供的生态服务由于存在外部性，容易导致生态资源保护激励不足。就价值转化链条看，不可再生的自然资源开发利用相对简单，而生态资源价值流向社会—经济系统需要经历更多环节，影响因素更为复杂。

就价值实现难易程度而言，不可再生的自然资源大多是经济系统生产环节的投入品，其价值在市场交易环节容易得到实现，而范围更广、贡献更大的生态资源在价值实现方面则存在诸多障碍。

就管理现状而言，不可再生的自然资源已经建立起较为完善的市场交易体系与政府管理体系，而与生态资源相关的产权和交易制度在我国还有待进一步完善。

我们在“生态资源—生态资产—生态资本—生态产品”的转化链条基础上，给出生态资产管理的定义：基于对当地生态资源的调查核算，以政府为主导，通过合理的制度设计，促进生态资源向生态资产转化，经政府、市场等路径实现生态产品价值的过程。

首先，生态资源通过统一登记确权转化为生态资产。其次，不同权益属性的生态资产通过多种路径转化为生态产品：一是具有私人物品或准公共物品属性的生态资产与劳动、资本要素结合，转化为具有增值潜力的生态资本，经由品牌建设、市场运营形成具有市场竞争力的生态产品；二是纯公共物品属性的生态资产在政府公共投资或政企合资的运营模式下转化为生态资本，并与特色产业关联运营提供生态产品，该路径以针对流域、湖泊的生态环境导向的开发（EOD）项目为典型，通过生态保护与关联产业相结合，在市场中实现生态产品价值；三是纯公共物品属性的生态资产也可在没有人工干预的情况下直接转化为公共性生态产品，提供诸如气候调节、水源涵养等调节服务。

以上三条转化路径对应着不同的生态产品价值实现方式。当生态资产与劳动、资本要素结合转化为生态资本，其价值能够在市场交易中实现，而生态资产直接提供的公共性生态产品需要政府以生态补偿的方式实现其价值。

明确政府与市场的边界对于加强生态资产管理尤为关键。政府在生态资源向生态产品转化的全过程中应发挥主导作用。在生态资源保护方面，生态修复项目存在高风险、低收益特征，社会资本参与不足，政府是保护修复工作的主要推动者。在生态资源确权方面，中国的生态资源所有权归国家或集体所有，须由政府推动生态资源产权制度的创新与完善。在生态产品价值实现方面，一方面政府作为生态补偿的主体，以财政手段对生态服务进行购买，直接参与生态产品价值实现过程；另一方面，面对生态资产市场化交易可能的规制失灵，政府需要搭台促进信息交流、主动参与品牌宣介、维护市场交易秩序。

市场化是生态产品价值实现的主要方向，价格杠杆和竞争机制助推生态产品价值实现过程。一方面，生态资源所有权、经营权等权益分置能吸引分散的经营主体参与生态资产管理，通过专业化管理机构对碎片化的生态资产进行集中收储和规模化整治，实现资产质量提升（黄颖等，2020）。另一方面，搭建诸如碳排放权交易、林权交易的准市场或开展政企协同的EOD项目，由企业借助市场力量推动生态产品价值实现，不仅能有效解决生态环境保护中的资金和技术难题，还能激励生态产品的高效率、多样化开发。

我国生态资产管理现状

基于生态资源向生态产品转化的逻辑链条，我们构建了城市生态资产管理指数，包含生态资源禀赋、政府生态资产管理、生态保护补偿、市场化价值实现四大评估领域。对中国337个地级及以上城市（不含中国香港、澳门、台湾）进行评估，整合卫星遥感、统计资料、环境监测等公开数据和对地级市进行的咨询调研数据，形成包含72个三级指标、20多万条数据的中国城市生态资产管理数据库。

首先，生态资源禀赋是生态资产管理的起点与基础。生态资源禀赋评估不仅包括森林、草地、水域等不同自然资源存量的摸底普查，也包括大气、水等空间环境资源质量、太阳能、风力等能源资源的综合评价，全面反映地区生态资产转化的潜力；其次，政府生态资产管理是生态价值实现的关键。从中国现有的实践看，生态资源摸底普查、生态资源确权登记、生态系统生产总值核算等基础性工作正在铺开，未确权生态资源作为典型公共物品难以建立高效、公平的市场机制。从管理体制、规划引导、试点示范等方面刻画政府生态资产管理能力，为生态产品价值实现成果评估提供新的维度。最后，生态产品价值实现成果反映管理成效。该领域以“补偿”和“转化”为思路，涵盖政府与市场两大主体，包含政府生态保护补偿、市场化价值实现和准市场化三大路径。鉴于准市场化仍以市场交易为主要形式，生态产品价值实现成效对应形成两大评估领域，前者围绕补偿政策和规模，后者以产业部门为划分依据。

评估结果显示：中国生态资产管理初具成效，且具有较大提升潜力，东部、西部城市生态资产管理水平在全国地级以上城市排名靠前，而中部、东北地区相对滞后。从两大流域来看，长江流域城市生态资产管理水平高于黄河流域城市。一方面，推动长江经济带发展领导小组等体制机制在其中发挥重要领导作用；另一方面，中央还对长江流域生态产品价值实现做出重点区域部署，如2016年《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，将福建省作为国家生态产品价值实现先行区；2017年《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（以下简称《意见》）将浙江、江西、贵州、青海列为生态产品价值实现试点省；经多年探索实践，试点先行区生态资产管理水平走在全国前列。

根据四大评估领域得分情况，将全部地级市划分为资源—市场型（如重庆、酒泉、甘孜州等）、资源—补偿型（如呼伦贝尔、海西州、玉树州等）、管理—市场型（如南平、北京、黄山、天津等）、管理—补偿型（如张掖、果洛州、黄南州等）和均衡型（如海南州、阿坝州、普洱等）五种类型。

资源—市场型和资源—补偿型城市以丰富的生态资源本底为特征，但具体的生态价值实现路径存在差异。前者基于扎实的工业基础与丰富的政策配套，构建集农产品加工、生态旅游开发及权益市场交易等多位一体的市场化路径，以重庆为典型。数据显示，重庆2020年农林牧渔总产值1802亿元；精加工农产品总产量12.7万吨，占全国总产量的4%；生态旅游收入和人次均居全国前列。权益市场方面，集林权、林业碳汇、用水权、碳排放权交易试点于一体。资源—补偿型城市则更多通过典型生态资源高水平保护，获得多元的经济补偿以实现生态价值。

政府生态资产管理推动生态产品价值实现，但不同城市路径不一，形成管理—市场型与管理—补偿型两类城市。前者如南平市是唯一3次收录于自然资源部生态产品价值实现典型案例的城市，其探索建立的“森林生态银行”“水生态银行”等经营模式在完善的制度体系下形成创新性的生态资产交易平台；后者如张掖市则通过多元化的补偿制度建设，激活生态资源价值潜力，提升居民的生活水平。政府的有效管理在一定程度上能扭转资源不足的发展困境。

另外，从四大评估领域得分情况来看，我国生态资产管理呈现明显的空间分异特征。一方面，生态资源禀赋与政府生态资产管理呈现地区失衡。西部地区生态资源禀赋独具优势，但政府生态资产管理能力和市场化价值实现相对落后；东部地区生态资源相对匮乏，但制度建设、管理能力、市场开拓更为先进。另一方面，政府补偿路径与市场化价值实现路径重心分异。西部城市凭借丰富的生态资源获得高额生态保护补偿，但市场化价值实现水平较落后；东部城市政府管理能力、市场化条件优越，形成较为广泛的生态产品市场，市场化价值实现水平高于生态补偿水平。

从生态资源禀赋得分情况来看，我国区域差异明显，呈现“西高东低”格局。西部城市生态系统资源丰富、环境质量较好，清洁能源禀赋较高（如呼伦贝尔、那曲、阿里等），生态资源禀赋优势明显，而东部沿海城市和华北城市生态资源禀赋相对较差。具体而言，生态系统资源丰富的城市集中在东北部、西部和长江流域。生态环境质量南方城市明显优于北方，长江中上游城市好于下游。清洁能源禀赋亦呈现“西高东低”格局。

从政府生态资产管理水平得分情况来看，我国长江流域表现较好，且省内差异小、省际差异大。省级层面积极响应《意见》开展地方试点，地理分布呈多点散发特征。其中，推动长江经济带发展领导小组在推动地方政府重视生态资产管理、深入探索生态产品价值实现机制中发挥了重要作用，政策颁布和覆盖情况较黄河流域更好。总体上，中部城市在生态资产管理的政策试点示范和落地存在薄弱环节、表现相对滞后，且在个别省份较为聚集，凸显了省级政府在中央与城市政府间传达、引导功能在推进生态资产管理落地过程中的重要性。

我们同时发现，根据申请公开结果，颁布城市层面实施方案、建立高级别专项领导小组的城市生态资产管理水平普遍较高。实施方案颁布能够为领导小组的决策提供支撑，领导小组则为实施方案的落地提供机制保障，两者互为支撑、相互促进。

从生态保护补偿指数得分情况来看，我国生态保护补偿呈现“西高东低”格局。生态补偿水平较高的城市主要集中在西北地区。例如，青海省拥有中国面积最大的国家公园——三江源国家公园，是国家生态保护补偿政策扶助的重点地区，该地区相关城市的生态保护补偿水平在全国位居前列。从全国来看，以自上而下的政府纵向补偿为主，横向补偿机制积极探索。结果显示，昆明、昭通、曲靖、楚雄、大理、丽江、迪庆等7个州（市）成立了“流域横向生态补偿机制工作领导小组”，形成“成本共担、效益共享、责任共负、多元共治”的流域保护和治理长效机制；武汉市深入推进河湖治理跨市联动，与孝感市、随州市签署《府澴河流域横向生态保护补偿协议》，深入推进长江大保护，统筹推进流域综合治理。

同时，我们发现生态保护资金需求与地方财力存在地区失衡，生态转移支付呈现明显的“西北高、东南低”的特征。西部城市具有丰富的生态资源，生态保护责任重大，需要大量的财政资金投入，而地方政府财力相较于东部城市明显不足，现阶段生态保护主要依赖中央生态转移支付，生态保护的多元化资金机制有待取得更大进展。

从市场化价值实现水平得分来看，我国东南部、西北部城市的市场化价值实现水平相对较高，新疆东部、内蒙古西部、南方城市生态产品市场化价值实现较好。而新疆西部、西藏地区、东北部城市市场化价值实现水平较低。其中，农林牧渔产品方面，大部分城市得分较高，而黄河上游和长江上游城市偏低；生态农产品加工方面，表现较好的城市集中在管理水平、市场需求均较高的京津冀、华中、华东地区；清洁能源开发方面，蒙东、西北、西南地区城市因具有丰富的清洁能源禀赋，发展较好。

同时，市场需求高、政府管理能力强的东部沿海地区城市清洁能源开发水平也较高；生态旅游开发方面，呈现“西北低、东南高”的格局，整体上与“胡焕庸线”两侧人口密度分布类似，受市场需求、政府管理水平的影响较大。权益市场建设方面，两大流域多数城市权益市场建设较好，其中长江流域表现优于黄河流域。福建、广东等地城市由于资源禀赋、市场需求和管理能力都具有明显优势，是市场化价值实现的“深绿地区”。

结论与政策建议

中国城市生态资产管理初具成效，总体水平与发展方向存在明显的空间分异特征。生态资产管理综合水平较好的城市在空间上集中于东南地区、西南地区和西北地区。生态资源禀赋指数西高东低，政府管理水平指数东高西低，生态保护补偿指数西高东低，而市场化价值实现指数东高西低。

中国城市生态资产管理以城市自主探索为主，省内城市管理水平不均衡。城市生态资产管理水平较好的城市呈现出不以省级行政区为主导的空间聚集模式，部分省份平均水平较高但水平差异较大，先进经验尚未充分扩散。首批国家生态产品价值实现机制试点地区各项指数均较高。

提高生态资产管理综合水平的重要抓手在于政府管理水平。较好的政府管理水平不但能够有效衔接“生态资源”到“生态产品”的价值链条，更能够在一定程度上弥补生态资源禀赋的劣势，进而促进生态产品价值实现的生态保护补偿和市场化价值实现路径的耦合。高水平的政府生态资产管理水平在城市高水平实现生态产品价值上起基础性和决定性作用。

基于上述研究，本文提出如下政策建议：

一是建议在整体把握“生态资源→生态资产→生态资本→生态产品”链条的基础上，重点加强政府生态资产管理。要强化对中央生态产品价值实现文件落实的监督，重点督导政府生态资产管理能力相对薄弱的中西部地区，更好地解决资源与管理能力失衡问题，通过编制方案、成立领导小组等方式强化对当地生态资产管理能力的引领带动；注重发挥省级政府在生态保护政策上传下达、统筹负责中的关键作用，引导地级城市注重生态资产管理相关政策的落实与创新。

二是建议各省市因地制宜，扬长补短，积极自主探索高水平生态资产管理路径。各省市可参考生态资产管理指数的结构特点，定位本地生态资产管理的强项和弱项，实施既能够发挥优势、又能够补齐突出短板的策略和行动。需要注意的是，当生态保护补偿和市场化价值实现进展不足时，不应单方面强调政策力度和市场渠道的重要性，还应当重视生态资源禀赋和政府管理水平的基础作用，尤其要突出提升政府生态资产管理能力的重要性。

三是建议探索将生态资产管理指数、生态资产存量和流量“双核算”作为衡量城市践行“两山”理念的重要指标。实现“绿水青山”到“金山银山”的转化需要久久为功，将城市生态资产管理指数的编制与发布制度化、周期化能更好地发挥本指数在信息整合、动态监测、综合诊断和激励督促等多方面的重要作用。

同时，可积极探索开展生态资产存量和生态服务流量的“双核算”，作为推动地方高水平生态资产管理的核心抓手，与城市生态资产管理指数相结合，搭建综合指数评估与诊断、生态资产存量和流量核算作为考评指标提供激励和约束的中国特色生态资产管理推进的总体架构。

参考文献:

1.COSTANZA R, DAILY H E. Natural capital and sustainable development [J]. Conservation biology, 1992, 6(1): 37-46.

2.NATIONS U, UNION E, NATIONS FAAOOTU et al. System of Environmental-economic Accounting 2012: Central Framework [M]. New York: United Nations, 2014.

3.UNITED N. System of Environmental-economic Accounting—Ecosystem Accounting: Final Draft [M]. New York: United Nations, 2021.

编辑丨王秋蓉

来源丨《可持续发展经济导刊》2025年3月刊

原文标题丨《加强生态资产管理 促进生态产品价值实现》