文｜刘志静 何霄嘉 中国人民大学生态环境学院

UNEP适应差距报告概述

全球气候变化给当今世界带来诸多现实且紧迫的挑战，全球温度升高、海平面上升以及高温热浪、干旱和洪水等极端气候事件的发生，给人类社会带来了巨大冲击。面对气候变化，除了温室气体减排措施外，适应气候变化举措也起着至关重要的作用。

适应气候变化是指提高各国及各地区承受气候变化冲击和影响的能力，以减少其应对气候变化的脆弱性（UNDP，2024）。评估各国适应行动差距有助于实现从“被动应对”到“主动防御”的转变，是避免气候危机加剧的核心环节。

只有通过系统性诊断和动态改进，才能确保适应行动与气候变化风险治理同步演进，为自然生态和人类社会系统发展争取空间。在此背景下，分析适应气候变化差距，对于优化相关资金分配机制、加强科学决策评估以及提升社会气候适应韧性具有现实意义。

作为联合国系统内负责全球环境事务的专门机构，联合国环境规划署（United Nations Environment Programme,UNEP）持续关注全球在适应气候变化方面的行动进展和差距，为推动全球气候变化相关议题进展提供重要参考。自2010年起，UNEP开始发布《排放差距报告》，最早在2013年《排放差距报告》中提到通过对比适应性资金成本和实际投入之间的差距（UNEP，2014），评估并推动适应行动，进而降低气候风险（UNEP，2021）。2014年，UNEP首次发布全球《适应差距报告》，拉开了系列适应差距报告的帷幕。

《适应差距报告》旨在以科学评估为基础，系统整理全球适应气候变化的科研成果及社会实践进展，多方面评估全球实际实施的适应举措与设定目标之间的差距（UNEP，2015）。每年的《适应差距报告》于当年联合国气候变化大会召开之前或召开期间发布，其中与适应效果评估、资金缺口数据相关的内容受到国际气候谈判的广泛关注。

除受疫情影响未发布2019年报告外，截至目前，UNEP已累计发布十份《适应差距报告》。《适应差距报告》从国家及地区层面到部门层面追踪全球适应气候变化行动进展，对于各国相关政策的制定以及全球气候议题谈判中责任与目标的划分有着积极意义。

本研究聚焦于UNEP发布的《适应差距报告》，通过科学文本分析，对历年报告进行归纳总结，针对全球适应气候变化相关行动内容进行系统整理与比较，探究不同领域的适应气候变化实施进展，得到全球适应行动各方面的差距所在，以期为全球适应行动的精准施策提供科学依据。

适应差距

《适应差距报告》（以下简称报告）系统总结了适应气候变化差距，即全球层面或各国家及地区层面实际落实的适应举措与所设定的目标之间的差距，从不同角度展现适应行动困局所在。在2020年《适应差距报告》发布之前，UNEP对差距的评估主要聚焦于资金层面。自2020年报告开始，UNEP依据已确定较为成熟且全面的评估框架，建立包含“资金缺口”“实施差距”“规划差距”的三维评估框架，对不同层面的适应气候变化差距进行了更加具有可比性的评估。

此外，每次报告也会选择气候变化与人体健康、基于自然的解决方案等适应行动热点话题进行评估。本文着重关注资金、实施、规划与知识技术四大方面的适应差距，对系列报告中提到的适应行动差距进行归纳总结与分类整理。

1.资金缺口

根据报告原文，UNEP评估的适应资金差距是指实际适应资金投入与估计的完成适应目标所需的适应成本之间的差距。报告通过分别阐述预估的适应成本和实际适应资金投入情况来展现全球适应资金差距。

（1）适应成本

UNEP在报告中主要评估了“适应气候变化成本”数据。适应成本是一个长时间、多尺度、跨部门的综合性成本，包括适应行动的规划、实施及推动等阶段所需的成本，覆盖投资建设所需的全生命周期资金需求，其估算主要基于各国提交的《国家自主贡献》（NDCs）、《国家适应计划》（NAPs）以及各类气候基金数据库，通过模型进行估算得到适应成本。

适应成本的估计值在历年报告中有所差别，整体上年份越近，预估值越大。《适应差距报告》给出了发展中国家每年适应成本的具体估计数值，针对2030年起的适应成本范围，从2016年估计的（1400亿～3000亿）美元/年增加到2022年估计的（1600亿～3400亿）美元/年；针对2050年起的适应成本范围，从2016年估计的（2800亿～5000亿）美元/年增加到2022年估计的（3150亿～5650亿）美元/年（UNEP，2021）（UNEP，2022）。

此外，2024年报告也给出了2021—2030年发展中国家的适应成本估计值，为（2150亿～3870亿）美元/年（2021年价格），这相当于所有发展中国家GDP的0.6%～1.0%（UNEP，2024）。此外，报告认为，气候变化的不确定性作为估计中的潜在变量，可能导致适应成本整体被低估（UNEP，2024）。

从部门层面来看，海洋保护、洪水防护、基础建设以及能源交通等相关部门的适应成本较高。2023年报告整合了多个部门对于适应成本金额的估计：2020—2030年海洋保护和能源交通部门每年适应成本约560亿美元，2010—2050年洪水防护适应成本约540亿美元（UNEP，2023）。2024年最新估计显示，2020—2030年，海洋保护部门每年适应成本约563亿美元、洪水防护部门适应成本约543亿美元、基础建设部门每年适应成本约555亿美元（UNEP，2024）。除以上几个部门外，其余部门近两年的适应成本估计值仅在15亿～164亿美元。

从国家层面来看，小岛屿国家和最不发达国家面临着相对较高的适应成本。2024年报告中，2021—2030 年，发展中国家每年的总适应成本为1050亿美元（2021年不变价），相当于所有发展中国家GDP的1.5%。其中，小岛屿国家的适应成本估计值约占其GDP的3.4%，最不发达国家适应成本估计值约占其GDP的2.5%，而其他发展中国家的适应成本估计值则约占其GDP的1.4%（UNEP，2024）。

（2）适应资金投入

适应资金投入是指用于弥补适应气候变化行动所需的融资，主要用于发展中国家适应行动的规划、实施及维护。《适应差距报告》中统计的适应资金数据来源多样，涵盖各国提交的《国家自主贡献》（NDCs）、《国家适应计划》（NAPs）以及气候基金项目数据库（UNEP，2021）。目前，适应资金的主要来源是公共融资，主要的公共适应资金提供方有：发展金融机构（DFIs），各国政府获得的双边发展援助（ODA）以及气候基金(CF)。CF又包括适应基金（AF）、绿色气候基金（GCF）、最不发达国家基金（LDCF）和特别气候变化基金（SCCF）（UNEP，2021）。

全球气候融资总量巨大，但投入适应领域的资金占比少，且增长缓慢，远远低于世界预估的适应资金成本。报告所收集的OECD统计数据显示，2018—2022年逐年的适应资金投入分别为140亿美元、187亿美元、240亿美元、221亿美元、275亿美元，分别占各年总气候基金的14%、18.7%、24%、22.1%、27.5%。尽管整体呈增长趋势，但适应资金在气候资金总额中的占比仍处于低水平（UNEP，2024）。

从适应资金整体来源角度看，公共融资在气候融资领域中占据着主导地位。根据气候政策倡议组织（CPI）统计，2014年，开发性金融机构（DFIs）提供了250亿美元中的211亿美元，是国际适应资金中的关键来源。到2016年，UNFCCC管理下的气候基金（CF）贡献增加，CF提供了适应融资中的50%（UNEP，2021）。随后6年时间里多边发展银行（MDB）成为最大的适应资金提供者。与此同时，双边资金作为公共融资不可或缺的一环，是气候融资的重要资金支柱，提供总资金38%（UNEP，2024）。

从适应资金实际流向角度看，中低收入国家和最不发达国家是主要受益方。下图显示了2018—2022年适应资金提供与接收情况。可以看出，最不发达国家获得39.5%的适应资金，中低收入国家获得38.7%的适应资金，它们是最主要的适应资金接收方。此外，从人均适应资金分配来看，小岛屿国家获得了最高的平均人均拨款，达到51美元/人；最不发达国家的人均拨款较高，为11美元/人，而中等收入国家的人均拨款为7美元/人。

（3）适应资金差距

在适应资金方面，当前资金投入与适应成本之间仍然存在很大差距。UNEP在2024年报告中指出，2022年的适应资金投入仅275亿美元，而2020—2030年估计的每年适应资金成本高达2150亿美元。2022年投入的适应资金约为预估成本的十分之一，说明适应资金投入与预估成本数额相差悬殊，体现出当前适应资金层面的巨大差距（见图2）。报告指出，若不能及时弥补适应资金差距，不仅会对发展中国家造成更严重的损失，也会通过国际和跨界风险连锁反应对发达国家造成影响（UNEP，2024）。

2.实施差距

关于适应差距的评估还需要回答“适应行动是否正在实施？”这一问题。《适应差距报告》对全球提供适应项目实施情况进行盘点，详细列举了全球范围内的适应项目相关细节内容，包括适应行动针对的灾害、主导方、适应行动如何与国家自主贡献中适应优先事项相协调、适应行动是否针对最脆弱群体等。报告的分析主要基于UNFCCC气候基金数据以及相关学术文章。

发展中国家实施的适应项目资金投入量虽明显增加，但与实际需求之间仍存在差距。从规模上看，2015年之前，UNFCCC气候基金为单个项目提供的最高拨款不足1500万美元，且鲜有项目得到的拨款规模超过1000万美元。然而，自2017年以来，超过1000万美元的大型适应项目增加趋势明显；从数量上看，自2006—2020年，发展中国家开始实施的适应项目共有397个（UNEP，2021），截至2022年8月，适应项目提升至470个（UNEP，2022）。自2006年以来，新启动的适应项目数量连续18年保持增长（UNEP，2024）。

但值得注意的是，UNFCCC相关基金对于适应项目的拨款数额并未随着适应项目数量的增长而增加，UNFCCC相关基金平均每年对适应项目的拨款始终徘徊在略低于5亿美元的水平。预计来自气候基金的援助应当与发展中国家适应项目实施数量同步增加，但当前用于发展中国家适应项目实施的气候资金远不足以满足各国日益增加的适应项目实施需求。由于缺少外来资金援助，各国的自主投入压力较大。

3.规划差距

适应气候变化规划旨在使世界公共部门和私人部门能够通过广泛的战略规划、公共政策、法律法规及社会规范来适应气候变化。2015年《巴黎协定》提出，各国要加紧参与适应规划的制定与实施（UNEP，2021）。UNEP《适应差距报告》通过定性和定量分析国家和部门制定的适应战略、规划和法律的数量分布，评估各国在适应气候变化规划方面的差距（UNEP，2021）。

自2002年以来，各国对于制定适应气候变化相关规划的关注度不断提高，但有部分国家目前仍未参与适应规划的制定。2020年《适应差距报告》指出，全球72%的国家（64%的最不发达国家、80%的小岛屿发展中国家）正在制定或已有至少一个国家级适应规划，在这之中有9%的国家（11%的最不发达国家，5%的小岛屿发展中国家）之前没有适应计划（UNEP，2021）。2022年报告中，已有84%的国家正在制定或已有国家级适应规划（UNEP，2022)。到2024年，制定或已有适应规划的国家共有171个，占全球国家的87%。但值得注意的是，当前仍有26个国家仍未落实适应气候变化相关规划，其中有10个国家完全未开始制定适应规划（UNEP，2024）。

4.适应技术与适应知识差距

2014年《适应差距报告》首次界定了适应技术差距和适应知识差距的概念，二者旨在评估已有适应技术和适应知识与达成既定适应目标所需的适应技术和适应知识之间的差距（UNEP，2014）。

当前适应技术和适应知识差距主要在于适应相关内容的转化与普及。在适应技术层面，根据2024年报告的最新评估，发展中国家重点领域（如农业、水利等关键部门）所需的适应技术大多已达到成熟或接近成熟阶段，技术本身的适用性已得到验证。然而，适应技术可获得性不足以及适应技术普及缓慢限制了发展中国家推进适应进程，其中经济约束、语言障碍等社会结构性因素成为阻碍技术普及的关键障碍（UNEP，2024）。在适应知识层面，仍有部分国家对于适应气候变化的重要性和能力建设的必要性认知不足，远远滞后于适应气候变化的现实紧迫性，导致适应相关计划制订与项目实施进度缓慢（UNEP，2024）。

困局与建议

全球适应气候变化治理还面临着困局。从UNEP发布的十年《适应差距报告》可以看出，全球范围内适应气候变化进程推进缓慢，全球适应差距仍然显著并逐步扩大。

在资金方面，虽然近年来适应资金投入在缓慢增长，但是投入的适应资金不到预估成本的十分之一，说明适应资金投入与适应所需成本数额相差悬殊，体现出当前适应资金层面的巨大差距。在实施方面，当前差距在于资金投入难以满足适应项目实施日益增加的资金需求。在规划方面，绝大部分国家已经制定各国适应规划，但仍有10个国家完全没有制定相关的适应规划。在知识技术方面，发展中国家和不发达国家可获取并可投入使用的适应知识和技术都还十分有限。

为弥补适应差距，走出全球适应气候变化治理的困局，建议：

一是构建多元化资金筹措机制，弥补资金缺口。进一步扩大公共资金规模，大幅度提升适应资金占比；创新融资工具，引导私营资本通过混合融资模式参与。

二是建立全球化的知识技术共享平台，缩小适应能力鸿沟。建议由国际机构协同搭建开放型知识中枢，将模块化适应技术转化为可自由调取的“技术种子库”，增强适应知识和适应技术的可获得性。

三是完善适应差距评估机制，提升实施效能。连续评估适应气候变化差距亟需科学方法的支撑。未来需要健全适应气候变化评估体系，优化适应差距评估框架和方法，提升数据的可获得性和准确性，以增强适应差距评估结论的科学性。

参考文献:

1 United Nations Development Programme. What is climate change adaptation and why is it crucial?[OL]. (2024-01-30). [2025-04-20]

2 United Nations Environment Programme. The Adaptation Gap Report 2014. Nairobi: 2014.

3 United Nations Environment Programme. The Adaptation Finance Gap Update With Insights From The INDCs. Nairobi: 2015.

4 United Nations Environment Programme. The Adaptation Finance Gap Report 2016. Nairobi：2016.

5 United Nations Environment Programme. The Adaptation Finance Gap Report 2017. Nairobi：2017.

6 United Nations Environment Programme. The Adaptation Finance Gap Report 2018. Nairobi, Kenya：2018.

7 United Nations Environment Programme. Adaptation Gap Report 2020. Nairobi: 2021.

8 United Nations Environment Programme. Adaptation Gap Report 2021: The gathering storm – Adapting to climate change in a post-pandemic world. Nairobi: 2021.

9 United Nations Environment Programme. Adaptation Gap Report 2022: Too Little, Too Slow – Climate adaptation failure puts world at risk. Nairobi: 2022.

10 United Nations Environment Programme. Adaptation Gap Report 2023: Underfinanced. Underprepared. Inadequate investment and planning on climate adaptation leaves world exposed. Nairobi: 2023.

11 United Nations Environment Programme. Adaptation Gap Report 2024: Come hell and high water — As fires and floods hit the poor hardest, it is time for the world to step up adaptation actions. Nairobi: 2024.

（本文通讯作者为何霄嘉，hexiaojia1205@ruc.edu.cn）

文丨刘志静 何霄嘉，中国人民大学生态环境学院

编辑丨王秋蓉

来源丨《可持续发展经济导刊》2025年4月刊

原文标题丨《适应气候变化的全球治理困局——基于UNEP十年《适应差距报告》的研究》