文丨邵超峰，南开大学环境科学与工程学院教授

城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。自联合国《2030年可持续发展议程》提出 “建设包容、安全、有韧性且可持续的城市和人类住区” 目标以来，宜居城市已成为全球城市发展的核心导向。

在联合国《2030年可持续发展议程》与中国新型城镇化进入高质量发展阶段的背景下，2025年10月，国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会正式发布《城市和社区可持续发展 宜居城市总体要求》（GB/T 46391—2025）国家标准（以下简称《标准》），为中国宜居城市建设提供了统一的标准框架，成为新发展阶段落实党的二十大“打造宜居、韧性、智慧城市”和中央城市工作会议“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”部署的重要举措，彰显了我国在全球可持续城市发展领域的引领和示范作用。

笔者作为《标准》主要起草人，结合全球宜居城市评价实践与中央城市工作会议的新要求，解读《标准》的核心内容，厘清新发展阶段宜居城市 “六维协同” 的总体要求，阐释 “以人为本、共享共治、因城施策、适度而为” 四大原则的政策逻辑，分析环境、社会、经济、文化、治理、基础设施六大维度的建设要求与实践重点；考虑城市发展水平、资源禀赋、历史演变与科技创新差异提出宜居城市建设的差异化路径。

宜居城市建设基本方向六维协同

结合国际宜居城市建设实践和我国新发展阶段宜居城市建设要求，《标准》将宜居城市定义为 “环境、社会、经济、文化、治理和基础设施等多维度协调发展，为居民提供安全、健康、便利、舒适生活的城市”，并特别注明 “强调居民的生活质量和幸福感”，体现了从 “生态优先” 到 “系统协同”的维度扩展、 从 “生存需求” 到 “品质需求”的目标升级、 从 “城市发展” 到 “人的发展”的理念转化。

“宜居”指市民对于这座城市所产生的心理感受，是相对的概念，也是动态的对象，是与其他不宜居城市相比或是与该宜居城市以往的宜居程度相比较而言的，所以一个城市的“宜居” 程度取决于区域整体的宜居状况和城市本身的历史沿革（包括社会经济发展情况与资源禀赋条件），秉持适度、持续改善原则，强调拥有适度的人口规模，适宜居住、就业、出行，具备社会和谐、经济发达、生态良好、智慧与韧性等特征的以非农产业和非农业人口聚集为主要特征的人口集中区。宜居城市的特点体现在自然、社会、经济、文化和城市基础设施等多个方面的优越性和协调性上，拥有安全稳定、生活富裕、环境整洁、生态良好、治理有序、设施健全的城市形态，能够为居民提供舒适、安全、便捷的居住环境，居民对城市生活质量的总体满意度较高。

环境维度：筑牢 “生态宜居” 基础

环境是宜居城市的 “第一印象”，《标准》从 “环境治理、生态景观、资源节控” 三方面提出要求，核心是 “实现人与自然和谐共生”。聚焦城市生态环境“全要素改善”，《标准》要求持续治理大气、水、土壤、声环境，实施有效的生态环境治理，保护和利用好当地的自然资源，确保污染物管控有序；《标准》强调 “科学划定生态空间、完善蓝绿空间布局”，核心是提升生态系统服务功能；《标准》要求 “节水增效、节能降碳”，实施可持续消费，推动城市向 “低碳宜居” 转型。

社会维度：夯实 “民生宜居” 核心

社会维度是 “以人为本” 的直接体现，《标准》从 “民生保障、就业保障、健康福祉” 三方面发力，对接 “共同富裕” 战略。聚焦人的幸福感提升目标，《标准》要求 “加大保障性住房供给，稳定房价”、 社保方面 “实现养老、医疗等保险广泛覆盖”；《标准》要求 “降低青年失业率，优化收入分配”，确保不让任何一名城市居民落伍；《标准》要求 “健全医疗体系、强化疾病防控”，既要不断提升人均预期寿命，又要保障健康生活质量。

经济维度：激活 “可持续宜居” 动力

经济是宜居城市的 “物质基础”，《标准》从 “经济稳健、经济包容、生活成本” 三方面要求，核心是 “实现经济发展与民生改善协同”。聚焦经济增长动力持续、稳健需求，《标准》要求城市具有先进的产业结构和多样化的经济结构，确保 “居民收入与经济增长同步，储蓄水平适配生活需求”，居民具备应对医疗、教育等突发支出的能力；《标准》要求 “优化城乡经济布局，防止两极分化”，鼓励城乡要素双向流动，推动 “城乡融合、共同富裕”；《标准》要求 “稳定物价、平衡住房成本”，合理控制 “刚性支出、宜居门槛”，让居民能消费、敢消费、愿消费。

文化维度：彰显 “特色宜居” 灵魂

文化是宜居城市的 “独特标识”，《标准》从 “教育资源、文化服务、文化传承” 三方面要求，对接 “文化自信” 战略。要求 “均衡配置资源、提升教育质量”，实现 “公平优质、全面发展”；要求 “完善文化设施、创新数字化服务”，确保图书馆、博物馆、剧院、音乐厅和艺术中心等文化设施丰富且便捷可达，如南京建设 “城市书房”实现街道全覆盖，杭州打造 “云上文化礼堂”，通过直播、VR 等技术让居民在线享受展览、演出服务；要求 “保护文化遗产、融入现代生活”， 推动 “保护活化、创新发展”，如北京通过 “微修缮” 保护南锣鼓巷等历史街区，西安将兵马俑、唐文化元素融入文创产品。

治理维度：强化 “高效宜居” 保障

治理是宜居城市的 “运行中枢”，《标准》从 “政务服务、协同治理、公共安全” 三方面要求，对接 “治理体系现代化”。要求 “简化流程、一网通办”，政务服务实现 “高效透明、便民利民”； 要求 “培育自治能力、动员社会力量”，鼓励构建 “多元参与、社区自治”协同治理新格局，如杭州通过 “微网格” 治理解决 “垃圾分类”“邻里矛盾” 等问题；要求筑牢 “安全宜居” 公共安全底线，具备 “抵御灾害、防范事故、保障治安”的能力和发展韧性，如深圳建立 “自然灾害监测预警平台”台风预警准确率达 98%、杭州推进 “智慧警务”重点区域视频监控覆盖率 100%有效提升居民安全感。

基础设施维度：夯实 “便利宜居” 支撑

基础设施是宜居城市的 “硬件骨架”，《标准》涵盖 “市政、公共服务、安全保障、交通、信息通信、能源” 六大类，核心是 “智慧化、韧性化、便利化”。在市政与公共服务设施方面，《标准》要求持续推进城市更新，稳定供水供电、改造老旧管网，强调 “15 分钟生活圈”的建设，切实保障居民 “基础生活需求”；在安全保障与交通设施方面，《标准》要求 “完善消防站、应急避难场所”，“优先发展公交、完善慢行系统”，提升 “安全与便利”；在信息通信与能源设施方面，《标准》要求 “推进 5G 与物联网建设” “增加清洁能源供应”， 赋能 “智慧与低碳”。

宜居城市建设以人为本遵循四大原则

《标准》提出 “以人为本、共享共治、因城施策、适度而为” 四大原则，构成宜居城市建设的逻辑基础，且与中央城市工作会议精神和中共中央、国务院发布的《关于推动城市高质量发展的意见》深度衔接。

以人为本：锚定 “人民城市” 核心立场

《标准》要求 “从城市居民的居住、出行、休闲、教育、医疗等多方面需求出发进行规划建设”，对应“人民城市人民建、人民城市为人民” 的新理念新要求。实践中，杭州通过 “15 分钟生活圈” 建设，将幼儿园、社区医院、菜市场等设施布局在步行可达范围内，解决居民 “最后一公里” 需求；成都在公园城市建设中，优先建设社区口袋公园，而非大型郊野公园，确保居民 “推窗见绿”。

共享共治：推动 “社会治理现代化”

《标准》原则强调 “利益相关方共同参与、发展成果普惠共享”，是社会治理现代化在城市建设中的体现。《标准》提出 “建立社区议事会、商圈联盟”“完善志愿服务积分制度”。实践中，上海长宁区通过 “居民议事厅” 吸纳居民参与老旧小区改造方案设计，将 “加装电梯”“停车位规划” 等决策权交给居民，实现 “共治共享”。

因城施策：避免 “路径同质化” 陷阱

《标准》要求 “立足城市资源环境禀赋、发展阶段与人口特征，制定差异化策略”，核心是尊重城市发展的 “四大规律”：经济规律（发展水平）、自然规律（资源禀赋）、历史规律（历史演变）和创新规律（科技创新与新质生产力），是解决中国城市 “千城一面” 的关键。例如，枣庄市台儿庄区以城乡融合为抓手，协同推进新型城镇化和全面乡村振兴，打造以台儿庄古城为重要载体的乡村振兴齐鲁样板示范区；桂林市阳朔县以全域旅游区建设为抓手，打造成山水更美、服务更优、业态更丰富、品牌更响亮的旅游目的地，为中国县域文旅融合发展提供可复制、可推广的“阳朔样本”；威海市以精致城市建设作为总目标、总方向、总遵循，坚持精当规划、精美设计、精心建设、精细管理、精准服务、精明增长，让城市更宜居。

适度而为：契合 “可持续发展” 规律

《标准》要求 “依据城市可持续发展潜力，实现六维协调发展”，反对 “过度建设”，强调基础设施的利用效率和居民使用的便捷性。如中小城市无需盲目建设轨道交通，可优先发展公交与慢行系统；水资源短缺城市需重点推进 “节水增效”，而非大规模开挖人工湖，体现 “尊重资源承载能力” 的可持续思想。

因城施策探索城市差异化建设路径

《标准》 “因城施策” 要求，核心是尊重城市发展四大规律：经济规律（不降低环境质量和不破坏自然资源基础的经济发展，充分发挥当前经济水平作用撬动各类发展要素，保障城市经济的发展动力和活力）、自然规律（充分考虑资源环境禀赋条件确定城市发展定位和发展规模，从生态系统的索取和向生态环境的回馈相平衡，保持城市的财富增加不以牺牲生态环境为代价）、社会规律（宜居城市建设的最终目标是民生福祉，各类城市建设发展行为要与城市的演变相适应、尊重当地居民的传统文化与习俗，寻求发展的公平性）、创新规律（以科技创新克服增长的边际效益递减，提供城市持续发展的动力），因地制宜探索破解城市发展困境的路径，推动城市建设更宜居。借鉴国际 “规模分类+类型适配” 经验，结合中国城市特征划分四类路径，超大城市侧重精细化智慧化，大城市侧重特色化生态化，中小城市侧重低成本差异化。

超大城市：聚焦 “精细化、智慧化、包容性”

超大城市（城区常住人口1000万以上）面临 “人口密集与资源约束”“功能集聚与治理难度” 的核心矛盾，需依托 “高科技 + 完善治理” 破局，可借鉴伦敦 “精细化治理”、纽约 “智慧城市” 经验。经济上以 “高质量发展” 为导向推动产业升级（北京科创、上海金融），通过税收调节缩小差距；生态上重点治理大气污染与交通拥堵，如深圳通过新能源汽车推广（保有量占比 50%）与智慧交通（实时路况优化）缓解拥堵；文化上可通过微更新活化历史街区（北京中轴线、上海石库门的建设）；创新上依托 5G、人工智能建设 “智慧治理平台”，如上海 “城市大脑” 实现交通、治安、环保数据实时联动，提升治理效率。

大城市：聚焦 “特色化、生态化、产城融合”

大城市（城区常住人口100万以上、1000万以下）具备 “经济基础与生态优势”，需依托 “特色产业 + 生态禀赋” 打造标识，可借鉴温哥华 “生态城市”、慕尼黑 “产城融合” 经验。经济上推动产城融合，如杭州以数字经济带动就业，同时通过城乡融合缩小城乡差距；生态上可发挥生态优势，推动城市蓝绿空间相得益彰，如成都建设 “公园城市”将龙泉山纳入城市生态空间实现 “城在园中”；文化上可挖掘地域文化，如西安以 “唐文化” 为核心打造 “大唐不夜城” 等文化 IP，提升文化吸引力；创新上可聚焦应用型创新，如武汉依托高校资源推动医疗科技与智慧城市结合，首创“建设、管理、服务”三位一体的百步亭社区发展模式。

中等城市：聚焦 “生态优先、文旅融合、低成本宜居”

中等城市（城区常住人口50万以上、100万以下）“资源禀赋清晰、人口压力小”，需走 “小而美、小而精” 路径，可借鉴苏黎世 “生态优先”、佛罗伦萨 “文旅融合” 经验。经济上可优先发展绿色产业、特色农业，如湖州以生态农业带动农民增收；生态上应重点保护生态本底，如珠海通过海洋生态修复保护红树林、打造 “滨海宜居” 城市；文化上可依托小众文化，如扬州以运河文化为核心，发展文旅融合产业，避免过度商业化；创新上可重点推广低成本智慧技术，如湖州通过 “简易物联网” 监测水质、空气质量，降低治理成本。

小城市：聚焦 “夯实基础、对接乡村、产业联动”

小城市（城区常住人口50万以下） “贴近乡村、产业鲜明”，需以 “补短板 + 城乡协同” 为重点，可借鉴德国中小城市产业联动经验。经济上依托特色产业（如昆山 “电子信息”、义乌 “小商品”） 带动就业，同时承接大城市产业转移，避免产业空心化；生态上可挖掘利用县域资源， 如江阴通过长江岸线治理改善水环境，避免工业污染；文化上需重点保护乡土文化（尤其是传统村落、民俗），如义乌通过红糖文化节传承非物质文化遗产；创新上可重点完善基础信息化设施，如昆山实现光纤全覆盖，支撑小微企业数字化转型，同时推进城乡公交一体化，方便居民出行。

编辑丨王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net

来源丨《可持续发展经济导刊》2025年10—11月刊

原文标题丨《因地制宜探索破解城市发展困境的路径——我国首部〈城市和社区可持续发展宜居城市总体要求〉国家标准解》

供图丨枣庄市文旅发展集团有限公司

基金支持丨枣庄国家可持续发展议程创新示范区科技专项项目——创新引领乡村可持续发展标准体系研究（编号：2024SFQZX012）